اقتصاد ایران درگیر ابرچالشهایی است که در برنامه هفتم توسعه برای حل آن راهکارها و احکامی طراحی شده است؛ در همین خصوص مرکز پژوهشهای مجلس پس از یکسال از اجرای این برنامه، عملکرد دولت را مورد بررسی قرار داده است. این درحالی است که بخش قابل توجهی از اهداف کمی برنامه بهصورت سالانه طراحی نشدهاند.
به گزارش جریان نو، مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی عملکرد دولت در اجرای برنامه هفتم توسعه را پس از گذشت یکسال مورد برررسی قرار داده است. در این گزارش به ابرچالشهای کشور توجه ویژه شده و میزان تحقق اهداف در این بخشها براساس برنامه هفتم مورد بررسی قرار گرفته است؛ این گزارش، ابرچالشهای کشور را به هشت مورد تقسیمبندی کرده است که شامل: ۱. ناترازی نظام بانکی ۲. ناترازی بودجه ۳. ناترازی صندوقهای بازنشستگی ۴. ناترازی آب ۵. ناترازی انرژی ۶. توزیع نامناسب درآمد و فقر ۷. ضعف در امنیت غذایی ۸. ناکارآمدی ساختاری و فرآیندی (فقدان بهروری) نظام اداری. در این گزارش اکوایران، به عملکرد دولت براساس برنامه هفتم توسعه در حل این ابرچالشها از دید مرکز پژوهشهای مجلس پرداخته شده است.
ناترازیهای تورمزا
بروز ناترازی در اقتصاد باعث میشود تا فشار مالی یک بخش از مجراهای مختلف به سایر بخشها سرایت کند اما از بین انواع ناترازی موجود در اقتصاد ایران، ناترازی بودجه، ناترازی بانکی و ناترازی صندوقهای بازنشستگی اثر عمیقتر و مشخصتری بر خلق پول و در نهایت تورم دارند.
شبکه بانکی کشور بهدلیل ناترازی عمیق دارایی-بدهی از ایفای نقش بنیادین خود در تامین مالی پایدار اقتصاد بازمانده و به تشدید تورم ساختاری دامن زده است. اصلاح نظام بانکی و امکان اعمال سیاست پولی موثر، از مسیر حذف یا بازسازی بانکهای با ناترازی عمیق میگذرد. بانکهای آینده و سپه بهعلت اضافه برداشت از بانک مرکزی بهعنوان اولویت اصلاح در شبکه بانکی بوده تا کاهش اضافه برداشت از بانک مرکزی بهعنوان یکی از اهداف برنامه هفتم محقق شود؛ بانک مرکزی نیز در همین راستا تصمیم خود را راجع به بانک آینده اتخاذ کرده است. براساس نظر کمیسیونهای تخصصی مجلس، نمره نهایی فصل دوم برنامه یعنی اصلاح نظام بانکی و مهار تورم که با ناترازی نظام بانکی مرتبط است در سال اول ۱۴.۴۷ درصد بوده است.
ناترازی بودجه کشور جزو بحرانهایی محسوب شده که از وابستگی درآمدی به نفت و هزینههای مازاد عمومی نشات میگیرد؛ نتیجه این ناترازی نیز تورم ساختاری در کشور بوده است. در راستای حل این بحران، احکام مهمی در فصل چهارم برنامه هفتم به تصویب رسیده است. مدیریت بدهیهای دولت، جذب سرمایهگذاری خصوصی برای افزایش تولید نفت و گاز، ساماندهی طرحهای عمرانی با رویکرد جذب منابع بخش خصوصی و افزایش کیفیت سرمایهگذاری دولت در این طرحها، از جمله این موارد است. اما در این خصوص همچنان اصلاح سند بودجه و حذف احکام غیر بودجهای در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ بهطور کامل محقق نشده است.
نسبت بدهی دولت و شرکتهای دولتی به تولید ناخالص داخلی براساس بدهیهای قطعی در حدود سقف مجاز ۴۰ درصدی قرار دارد؛ اما در صورت احتساب بدهیهای احتمالی و تعهدات به صندوق توسعه ملی، این نسبت به بیش از ۶۰ درصد میرسد. در خصوص ورود بخش خصوصی به طرحهای بالادستی نفت و گاز و اجرای سرمایهگذاریهای مشارکتی نیز هنوز نتیجهای حاصل نشده است. در حوزه طرحهای عمرانی نیز بهرغم تدوین آییننامه مشارکت عمومی- خصوصی، اجرای عملی واگذاریها پیشرفت محسوسی نداشته است. به گفته مرکز پژوهشها، نبود مرجع واحد برای مدیریت بدهیها و تعلل در استقرار نظام یکپارچه مدیریت مالی دولت، از مهمترین چالشهای نهادی در راستای اجرای احکام مربوط به بحران ناترازی بودجه محسوب میشود. نمره نهایی بخش اصلاح ساختار بودجه و اصلاح نظام مالیاتی که مربوط به این ابرچالش هستند به ترتیب ۵۷.۶۴ درصد و ۶۶.۶۷ درصد تعیین شده و جزو موفقترین فصلهای برنامه هفتم در سال اول به حساب میآیند.
درخصوص ابرچالش ناترازی صندوقهای بازنشستگی نیز باید گفت در حال حاضر ۱۷ صندوق فعال در کشور وجود دارد که بخش قابل توجهی از این صندوقها قادر به تامین تعهدات از محل منابع خود نبوده و بهطور مستقیم از بودجه عمومی کشور تغذیه میشوند. رشد فزاینده مقدار کمکهای دولت از طریق تشدید ناترازی بودجه و همچنین رسیدن تعداد قابل توجهی از شاغلین فعلی به سن بازنشستگی نیز بر این بحران افزوده است. برنامه هفتم برای مقابله با این ابرچالش احکام متعددی داشته است؛ از میان این احکام افزایش سن بازنشستگی، متناسبسازی حقوق بازنشستگان، ساماندهی معافیتهای بیمهای و کاهش سهم حق بیمه کارفرمایان تا پنج نفر نیروی کار از مهمترین احکامی بودهاند که میتوان گفت به صورت کامل اجرایی شدهاند. درخصوص تکالیف مهمی چون واگذاری سهام مدیریتی یا کنترلی صندوقهای بازنشستگی، تدوین دستورالعمل نحوه احراز هویت مدیران عامل و تدوین ضوابط سرمایهگذاری صندوقهای بازنشستگی در زمان تعیین شده اجرایی نشدهاند. میزان تحقق اهداف کمی فصل اصلاح صندوقهای بازنشستگی نیز در سال اول ۴۷.۱ درصد توسط مجلس ارزیابی شده است.
بحران آب و انرژی
ناترازیهای آب و انرژی از ابرچالشهایی هستند که از مدیریت ضعیف و تخصیص نابهینه منابع کشور نشات گرفتهاند و طی سالها تذکر کارشناسان به مرحله بحرانی رسیدهاند.
بحران آب در ایران دو جنبه اصلی دارد؛ جنبه اول ناشی از عوامل اقلیمی و گرمایش زمین؛ و جنبه دوم ناشی از سیاستگذاری و عوامل انسانی است؛ از مصادیق آن نیز میتوان به مدیریت نادرست تقاضا، کشاورزی با بهروری پایین، برداشت بیرویه از منابع آبی زیرزمینی و هدررفت آب در شبکههای فرسوده توزیع اشاره کرد. براساس گزارش مرکز پژوهشها، در مواردی از جمله تامین از منابع آب سطحی، تامین از منابع آب زیرزمینی، مصارف بخش کشاورزی و جبران تراز، درصد تحققهای محاسبه شده نه تنها صحیح نبوده بلکه با هدف قانونگذار از وضع این شاخصها در تعارض است. همچنین تامین ۱۴.۷۶ میلیارد متر مکعب از حقابه محیط زیست و درصد تحقق حدود ۱۳۸ درصدی، دارای ابهام اساسی بوده و بهنظر نمیرسد که مبین عملکرد واقعی باشد. فصل نظام مدیریت یکپارچه منابع آب که مربوط به بحران آب در کشور است براساس عملکرد دولت در سال اول نمره ۳۸.۴ از صد را از مجلس گرفته و به نسبت دیگر ابرچالشها عملکرد ضعیفتری داشته است.
درخصوص ناترازی انرژی، برنامه هفتم توجه ویژهای به حل ناترازی گاز داشته زیرا که حدود ۷۲ درصد از تولید انرژی کشور و بخش عمده برق تولیدی بر پایه گاز تامین میشود. برنامه هفتم همچنین به سایر حاملها نیز توجه کرده تا تعادل و پایداری کل زنیجره انرژی حفظ شود. بررسی عملکرد شاخصهای عملکرد صنعت برق براساس برنامه هفتم نشان میهد که میزان پیشرفت کلی این بخش براساس برش یکساله اول، حدود ۶۵.۷ درصد بوده است؛ این درحالی است که میزان تحقق تا پایان برنامه ۵ ساله تنها ۸.۲ درصد بوده که نشان میدهد بخش قابل توجهی از اهداف کلان برنامه هنوز در مرحله ابتدایی تحقق قرار دارد.
نکته قابل توجه در بخش برق در سال ۱۴۰۳، افزایش سهم معاملات برق در بازار انرژی است که به ۴۸ درصد از کل معاملات رسیده است؛ این مسئله علاوه بر تحقق برنامه سال اول، تحقق ۸۰ درصدی نهایی برنامه هفتم را نشان میدهد. این در حالی است که در زمینه مردمیسازی فرآیند بهینهسازی مصرف انرژی و صادرات برق نیروگاههای حرارتی و تجدیدپذیر جدیدالاحداث، هیچگونه عملکردی ثبت نشده است. در سال ۱۴۰۳ بخش تولید نفت و گاز نسبت به مدیریت مصرف و تجارت انرژی عملکرد بهتری داشته است؛ اما بهرغم اهمیت بهینهسازی انرژی بهعنوان هدف اصلی برنامه هفتم، عملکردی در این زمینه ثبت نشده است. در نتیجه مهمترین هدف برنامه در حوزه انرژی، یعنی بهینهسازی مصرف انرژی، در هردو بخش گاز و برق پیگیری نشده و فاقد هرگونه عملکردی بوده است. فصل انرژی نیز به مانند فصل مرتبط با بودجه نمره خوبه گرفته و از صد ۵۱.۸۳ شده است.
دولت برای حفظ معیشت مردم چه کرده است؟
بررسی شاخصهای فقر و نابرابری نشان میدهد نرخ فقر مطلق از حدود ۲۰ درصد در سال ۱۳۹۵ به حدود ۳۰ درصد در سال ۱۴۰۱ افزایش یافته است. در برنامه هفتم نیز بهطور کلی با هدف تضمین حداقلهای معیشتی خانوارهای نیازمند، تکالیفی برای دولت تعیین شده است. بر همین اساس ارائه یارانه بهصورت کالابرگ الکترونیکی بهعنوان مکمل یارانه نقدی در جهت بهبود امنیت غذایی بهعنوان اختیار بهدولت اعطا شده است. این طرح اجرا شده و اگرچه از نظر ساز و کار اجرایی بهبود یافته اما منابع مالی آن ناپایدار بوده و صندوق توسعه ملی تامین شده است. استمرار این طرح بدون منابع پایدار بودجهای با ابهام روبرو است. برای مثال، مرکز پژوهشهای مجلس در گزارش دیگری اعلام کرده که بخشی از منابع اعطای کالابرگ از طریق استقراض از صندوق توسعه ملی و برداشت از حساب شرکتهای دولتی تامین شده است.
ایجاد پنجره واحد خدمات حمایتی و پرونده الکترونیک رفاهی افراد، دیگر تکلیف دولت در این حوزه است؛ این طرح معرفی و شناسایی نیازمندان واقعی را برای سیاستگذار از طریق یکپارچهسازی اطلاعات ممکن ساخته و ثبت درخواست حمایتی را برای متقاضیان تسهیل مینماید. با وجود اینکه آییننامه اجرایی این طرح تدوین شده اما بهعلت عدم همکاری کامل دستگاهها در ارائه دادههای رفاهی و نبود زیرساختهای فنی، هنوز به مرحله بهرهبرداری نرسیده است.
قابل ذکر است که تمرکز بر فقر شدید (فقر غذایی) بهجای فقر مطلق، با هدف تامین ۲۱۰۰ کالری روزانه برای جمعیت حدود ۴.۸ میلیون نفر زیر خط فقر غذایی، اقدامی واقع بینانهتر در افق برنامه هفتم است؛ این مسئله ملزم به تحقق امنیت غذایی در کشور است که خود یکی از ابرچالشهای کشور بوده و در برنامه هفتم برای تحقق آن از طریق تولید داخل مورد تاکید قرار گرفته است. هرچند اجرای طرحهای این حوزه بهعلت ارتباط با معیشت و درآمد کشاورزان به توان اجرایی بالایی از سمت دولت نیازمند است و همین مورد باعث عدم موفقیت نسبی تحقق اهداف وزارت جهاد و کشاورزی براساس برنامه هفتم بوده است.
عواقب یکساله نبودن اهداف کمی برنامه هفتم
در قانون برنامه هفتم پیشرفت، بسیاری از فصول حاوی اهداف کمی با موعد پایان برنامه پنج ساله هستند، اما تفکیک سالانه برای این اهداف ارائه نشده است. پیش بینی صریح و قراردادن تفکیک سالانه اهداف کمی داخل متن قانون از چند جهت اهمیت داشت: نخست، ضمانت حقوقی برای دستگاهها ایجاد کرده و مانع از تفسیرهای سلیقهای یا تغییرات فراقانونی میشد؛ دوم، امکان پایش مستمر و مقایسه سال به سال را فراهم میآورد؛ سوم، باعث میشد نهادهای نظارتی بتوانند شاخصهای روشنتری را برای ارزیابی عملکرد در اختیار داشته باشند. نبود این نص قانونی، فضای عدم قطعیت و برنامهریزی کوتاه مدت را بهوجود آورده که هم کیفیت اجرا و هم پاسخگویی را تضعیف میکند.
برای حل این مسئله، دولت خود مکلف به تعیین و اعلام برش سالانه اهداف کمی گردیده است؛ اما ارزیابی برش سالانه اهداف نشان میدهد که بسیاری از اهداف برای سال اول برنامه، به گونهای تعیین شدهاند که با عملکرد فعلی مطابقت دارد و تحقق بالای کاذب را برای سال اول ایجاد کرده است؛ این در حالی است که بخش بیشتری از بار تحقق اهداف، به سالهای آخر برنامه حواله شده است. برش سالانه اهداف کمی تعیین شده با ویژگیهایی که تشریح شد میتواند موجب تعویق تصمیمگیریهای اساسی یا رفتار «انتظار تا سررسید» در بدنه اجرایی شود و در عمل اهداف کمی تا آخر برنامه محقق نشوند.
منبع: اکوایران
